耕地是我國(guó)最重要的土地資源，也是最基本的自然資源。我國(guó)人多地少的基本國(guó)情，決定了我們必須把關(guān)系十幾億人吃飯大事的耕地保護(hù)好。隨著推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求的提出，探索耕地保護(hù)監(jiān)測(cè)監(jiān)管體系建設(shè)，為耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)和管理決策提供支撐的要求愈加迫切。

一、耕地保護(hù)的現(xiàn)狀和難題

發(fā)展用地、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和生態(tài)退耕等對(duì)耕地保護(hù)的影響長(zhǎng)期存在，耕保形勢(shì)嚴(yán)峻。雖然我國(guó)實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，但仍未遏止住全國(guó)耕地面積的不斷減少，耕地持續(xù)非農(nóng)化、非糧化和粗放利用的問(wèn)題日益嚴(yán)重。據(jù)《2017中國(guó)土地礦產(chǎn)海洋資源統(tǒng)計(jì)公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，2017年年末，全國(guó)因建設(shè)占用、災(zāi)毀、生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等減少耕地面積480.60萬(wàn)畝。除了建設(shè)占用耕地，為保障脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興、生態(tài)文明建設(shè)等政策實(shí)施落地、調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、保障設(shè)施農(nóng)業(yè)用地、實(shí)施生態(tài)退耕還林還草還濕等，都會(huì)一定程度占用耕地，耕保形勢(shì)仍然嚴(yán)峻。

耕地總體質(zhì)量低，且呈下降趨勢(shì)。根據(jù)全國(guó)耕地質(zhì)量等別調(diào)查與評(píng)定成果顯示，全國(guó)耕地平均質(zhì)量等別為9.96等，全國(guó)中、低等耕地面積比例超過(guò)70%。耕地占補(bǔ)平衡作為建設(shè)占用耕地的重要補(bǔ)救措施，因在執(zhí)行中存在補(bǔ)充耕地相對(duì)偏遠(yuǎn)、配套設(shè)施不完善、水土條件差等問(wèn)題，導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)耕地快速流失。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1990—2015年我國(guó)耕地的重心持續(xù)向西北“漂移”，由水土資源匹配好的南方向干旱的北方和西部轉(zhuǎn)移。

耕地開(kāi)發(fā)利用過(guò)度，忽視生態(tài)和可持續(xù)發(fā)展。我國(guó)現(xiàn)有耕地重“用”輕“養(yǎng)”，受耕地?cái)?shù)量、資源稟賦條件限制，長(zhǎng)期持續(xù)的高強(qiáng)度利用耕地狀況難以得到根本性扭轉(zhuǎn)，耕地生產(chǎn)力下降、土壤退化、污染加重等問(wèn)題突出。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)有5000萬(wàn)畝左右的耕地受到中重度污染，我國(guó)每年化肥施用量達(dá)到5900萬(wàn)噸，是世界化肥施用量最高的國(guó)家，農(nóng)業(yè)用水量達(dá)到3600億立方米，占全國(guó)總用水量的60%以上。

二、耕地保護(hù)監(jiān)測(cè)監(jiān)管體系建設(shè)的思路

傳統(tǒng)耕地保護(hù)主要是從制度上監(jiān)督省、市、縣落實(shí)耕地保護(hù)的責(zé)任，普遍采用的是日常巡查、衛(wèi)片執(zhí)法等手段，存在遺漏、發(fā)現(xiàn)不及時(shí)、時(shí)效性不強(qiáng)等問(wèn)題，主動(dòng)監(jiān)管手段不足。因此，及時(shí)發(fā)現(xiàn)耕地利用變化情況并有效監(jiān)管，是耕地保護(hù)監(jiān)測(cè)監(jiān)管體系建設(shè)的關(guān)鍵。

從傳統(tǒng)的“被動(dòng)發(fā)現(xiàn)”向“主動(dòng)發(fā)現(xiàn)”轉(zhuǎn)變。主動(dòng)尋找耕地保護(hù)工作中存在的問(wèn)題，開(kāi)展耕地變化圖斑遙感監(jiān)測(cè)、與管理數(shù)據(jù)疊加分析、外業(yè)實(shí)地核實(shí)、監(jiān)測(cè)匯總分析等工作，從耕地被占用、破壞到落實(shí)整改，對(duì)耕地變化情況進(jìn)行全生命周期管理，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、制止整改，強(qiáng)化耕保利用動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)監(jiān)管。

建立“天地網(wǎng)一體化”的技術(shù)體系。通過(guò)衛(wèi)星影像數(shù)據(jù)定期解譯判讀耕地變化情況，借鑒調(diào)查云舉證平臺(tái)進(jìn)行占用耕地情況現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)，建立監(jiān)管平臺(tái)實(shí)現(xiàn)部、省、市、縣（區(qū)、市）四級(jí)聯(lián)動(dòng)監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)“天上看”及時(shí)發(fā)現(xiàn)、“地上查”及時(shí)制止處理、“網(wǎng)上管”有效監(jiān)管，提升耕地保護(hù)監(jiān)測(cè)監(jiān)管技術(shù)手段。

從“年度考核”向“日常監(jiān)督”轉(zhuǎn)變。以“日常監(jiān)測(cè)、責(zé)任目標(biāo)考核、差別化獎(jiǎng)懲措施”為主線，開(kāi)展耕地利用情況變化監(jiān)測(cè)、永久基本農(nóng)田核實(shí)、補(bǔ)充耕地核查等日常監(jiān)測(cè)，對(duì)耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)履行情況進(jìn)行檢查，為完善科學(xué)有效的耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核和差別化獎(jiǎng)懲體系提供基礎(chǔ)支撐。

三、耕地保護(hù)監(jiān)測(cè)監(jiān)管體系設(shè)計(jì)

明確監(jiān)測(cè)對(duì)象，拓展監(jiān)測(cè)地類(lèi)。圍繞導(dǎo)致耕地特別是永久基本農(nóng)田“增減”變化的各種因素，進(jìn)行全方位的監(jiān)測(cè)監(jiān)管。由于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、土地綜合整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、退耕還林還草還濕等實(shí)施原因，造成耕地地類(lèi)和空間格局上發(fā)生變化，因此監(jiān)測(cè)對(duì)象應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)展至種植園用地、人工牧草地、養(yǎng)殖用地和設(shè)施農(nóng)用地等地類(lèi)。

細(xì)化監(jiān)測(cè)問(wèn)題的分類(lèi)。要從耕地增加、耕地減少、耕地質(zhì)量變化、耕地污染情況等問(wèn)題出發(fā)，細(xì)化監(jiān)測(cè)問(wèn)題類(lèi)別。一是對(duì)于耕地增加，其主要來(lái)源于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、土地綜合整治、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、歷史遺留工礦廢棄地復(fù)墾等項(xiàng)目實(shí)施，以及園地、林地、草地等農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，特別要關(guān)注水田增加等質(zhì)量變化情況。二是建設(shè)占用耕地，其中要能區(qū)分各類(lèi)違法違規(guī)占用耕地、依法批準(zhǔn)的臨時(shí)用地占用耕地、設(shè)施農(nóng)業(yè)用地涉及的占用耕地等情況。三是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整占用耕地，監(jiān)測(cè)由耕地或永久基本農(nóng)田調(diào)整為經(jīng)濟(jì)作物或畜禽養(yǎng)殖用地。四是耕地破壞，除建設(shè)占用外，其他建設(shè)活動(dòng)造成的耕地挖損、塌陷、壓占耕地和永久基本農(nóng)田情況，或因自然災(zāi)害、人為損毀的耕地。五是生態(tài)退耕還林還草還濕，要監(jiān)測(cè)大規(guī)模植樹(shù)造林、挖塘挖湖等情況，由耕地變?yōu)榱值?、草地、濕地等地?lèi)變化情況。六是耕地質(zhì)量變化，重點(diǎn)監(jiān)測(cè)耕地特別是永久基本農(nóng)田沙化、石漠化、地面沉降、污染、地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)等質(zhì)量生態(tài)變化情況。七是其他變化，要關(guān)注耕地特別是永久基本農(nóng)田撂荒或休耕。

整合基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和技術(shù)方法。一是要整合耕地保護(hù)相關(guān)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，如歷年來(lái)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、補(bǔ)充耕地、設(shè)施農(nóng)用地、用地審批等數(shù)據(jù)，優(yōu)先開(kāi)展與管理數(shù)據(jù)疊加分析，提高耕地變化圖斑提取精度，減少外業(yè)核實(shí)工作量。二是結(jié)合年度變更調(diào)查遙感監(jiān)測(cè)、基礎(chǔ)性地理國(guó)情監(jiān)測(cè)等工作，形成“耕地變化圖斑提取、問(wèn)題圖斑下發(fā)、地方核查舉證、部級(jí)復(fù)核反饋、監(jiān)測(cè)成果應(yīng)用”工作機(jī)制，依托國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，建立部、省、市、縣四級(jí)互聯(lián)互通的耕地保護(hù)在線監(jiān)管系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)利用中的問(wèn)題及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)整改，實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)日常監(jiān)測(cè)監(jiān)管工作常態(tài)化。三是優(yōu)化和完善智慧耕地管理平臺(tái)，開(kāi)展耕地利用狀況、永久基本農(nóng)田、耕地占補(bǔ)平衡、設(shè)施農(nóng)用地等日常監(jiān)督管理，將日常監(jiān)督、年度考核與監(jiān)督檢查相結(jié)合，建立及時(shí)高效的數(shù)據(jù)分析和監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化耕地保護(hù)全流程動(dòng)態(tài)監(jiān)管。

強(qiáng)化監(jiān)測(cè)成果應(yīng)用。一是要向地方通報(bào)耕地保護(hù)利用和監(jiān)測(cè)情況，指出需要整改落實(shí)的重大問(wèn)題，對(duì)各區(qū)域內(nèi)傾向性、苗頭性問(wèn)題及早提醒和預(yù)警。二是開(kāi)展耕地保護(hù)利用年度形勢(shì)分析。深入比對(duì)分析，評(píng)價(jià)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)狀況和保護(hù)利用狀況，及時(shí)報(bào)告耕地保護(hù)利用變化形勢(shì)，針對(duì)異常變化和重點(diǎn)區(qū)域提出建議。三是納入省級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核，將耕地、永久基本農(nóng)田、設(shè)施農(nóng)業(yè)用地等重點(diǎn)區(qū)域監(jiān)測(cè)結(jié)果情況列為重要考核指標(biāo)，作為年度自查、期中檢查、期末考核的量化評(píng)分基礎(chǔ)，同時(shí)為地方開(kāi)展耕地保護(hù)實(shí)施獎(jiǎng)懲提供依據(jù)。

四、相關(guān)建議

完善耕地保護(hù)監(jiān)督機(jī)制，用好考核和獎(jiǎng)勵(lì)政策。立足當(dāng)前耕地保護(hù)監(jiān)督面臨的新形勢(shì)、新任務(wù)、新要求，一是開(kāi)展耕地保護(hù)動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制建設(shè)和頂層設(shè)計(jì)，建立日常監(jiān)督、年度考核、監(jiān)督檢查相結(jié)合的動(dòng)態(tài)監(jiān)管模式，實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)監(jiān)測(cè)監(jiān)管成果與責(zé)任目標(biāo)考核、獎(jiǎng)懲措施相掛鉤，強(qiáng)化責(zé)任目標(biāo)考核結(jié)果的應(yīng)用。二是推行耕地保護(hù)“田長(zhǎng)制”，發(fā)揮耕地保護(hù)的基層作用。借鑒總結(jié)和推廣典型耕地保護(hù)基層管理制度，建立以政府“自上而下”與基層“自下而上”相結(jié)合的監(jiān)管模式，增強(qiáng)鎮(zhèn)政府、村級(jí)組織和村民的耕保意識(shí)，強(qiáng)化耕地保護(hù)的群眾監(jiān)督。

拓寬資金渠道，探索耕地保護(hù)長(zhǎng)效激勵(lì)機(jī)制。一是從國(guó)家層面設(shè)立耕地保護(hù)專(zhuān)項(xiàng)資金，用于耕地保護(hù)監(jiān)測(cè)監(jiān)管、地力培肥、補(bǔ)充耕地后期管護(hù)、耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)等。二是探索將新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、跨省域國(guó)家統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地結(jié)余資金、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑結(jié)余資金以及其他財(cái)政渠道來(lái)源的資金，用于耕地保護(hù)監(jiān)管和補(bǔ)償激勵(lì)工作。三是提高合法占用耕地的成本，嚴(yán)控征占耕地的規(guī)模和速度。

推進(jìn)數(shù)據(jù)整合共享，提高科學(xué)決策能力。一是要提高耕地保護(hù)數(shù)據(jù)的真實(shí)性和科學(xué)性，以第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查為基礎(chǔ)，在摸清耕地基礎(chǔ)家底的前提下，綜合考慮人口、資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等因素，科學(xué)測(cè)算各地區(qū)耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護(hù)面積，差別化設(shè)立耕地保護(hù)紅線。二是打通數(shù)據(jù)壁壘，加強(qiáng)綜合分析研判。利用國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)和智慧耕地平臺(tái)，整合歷年來(lái)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、補(bǔ)充耕地項(xiàng)目、設(shè)施農(nóng)用地、用地審批等耕地保護(hù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，全面掌握全國(guó)耕地利用變化情況，分步驟分階段推進(jìn)數(shù)據(jù)共享，提高數(shù)據(jù)綜合分析能力，為耕地保護(hù)管理科學(xué)決策提供依據(jù)。

加強(qiáng)土地技術(shù)創(chuàng)新，強(qiáng)化耕地保護(hù)監(jiān)測(cè)監(jiān)管能力。一是要提高技術(shù)整合和應(yīng)用能力。充分運(yùn)用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、5G等技術(shù)，對(duì)當(dāng)前耕地監(jiān)管思路和技術(shù)方法進(jìn)行梳理和完善，探索耕地資源數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”監(jiān)管體系建設(shè)，解決“源頭—過(guò)程—結(jié)果”的耕地保護(hù)缺乏有效監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)與智慧平臺(tái)等問(wèn)題。二是要加快推進(jìn)高分影像數(shù)據(jù)、視頻監(jiān)控及傳感技術(shù)創(chuàng)新及應(yīng)用，探索研究耕地保護(hù)綜合監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，對(duì)耕地實(shí)現(xiàn)快速和準(zhǔn)確的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，解決耕地調(diào)查數(shù)據(jù)不全面、不完整，缺乏原創(chuàng)技術(shù)裝備等問(wèn)題。

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